Бухгалтерский самострел

Сверхжесткий бюджет на предстоящую трехлетку столкнет экономику на траекторию с темпами роста около 3% в год. Это будет означать невозможность достижения научно-технологического прорыва и фактический отказ от модернизации здравоохранения, образования и транспортной инфраструктуры.

Четырнадцать суток до 1 октября, отведенные законопроекту о бюджете 2013-2015 на обсуждение в правительстве до внесения в Госдуму, выдались жаркими. Последний раз столь жесткое столкновение Минфина и Минэкономразвития по поводу идеологии и приоритетов бюджетной политики имело место полтора года назад, еще при экс-министре финансов Алексее Кудрине. Его бывший заместитель, а ныне преемник Антон Силуанов пошел дальше своего шефа: анализ законопроекта и комментарии вовлеченных в процесс лиц свидетельствуют о том, что степень пренебрежения долгосрочными задачами развития страны в этом документе беспрецедентна.

Суть подхода Минфина проста. Надо во что бы то ни стало снижать зависимость бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры и максимально увеличивать финансовые резервы государства на случай нового кризиса вне зависимости от состояния реального сектора экономики.

Приоритеты МЭР в экономической политике принципиально иные: слишком рьяное накопление резервных фондов не оправданно, умеренный дефицит бюджета и разумное бремя госдолга — посильная плата за модернизацию инфраструктуры, здравоохранения, образования и науки.

На заседании правительства 20 сентября глава МЭР Андрей Белоусов охарактеризовал предлагаемый бюджет как чрезвычайно жесткий: «По федеральному бюджету мы запланировали сокращение бюджетных расходов с 25 процентов ВВП на пике кризиса, когда были максимально раскручены государственные расходы, до примерно 19 процентов в 2015 году, то есть на шесть процентных пунктов. Должен сказать, что в таких масштабах бюджетная консолидация осуществляется только странами, которые испытывают большие финансовые трудности либо хотят избежать их. Это такие страны, как Великобритания и Испания».

Надо сразу же оговориться: Минэкономразвития признает важность наличия бюджетного правила. Для неспециалистов поясним, что оно включает в себя алгоритм определения расчетной цены на нефть, используемой при верстке бюджета, а также набор параметров, задающих процедуры накопления и расходования нефтегазовых доходов. Однако степень жесткости нынешнего бюджетного правила представляется МЭР избыточной. Андрей Белоусов предложил смягчить его, снизив неприкосновенный потолок Резервного фонда с 7% ВВП до 5%, сверх которого нефтегазовые доходы бюджета можно частично использовать на инвестиции в инфраструктуру. Это позволило бы подключить часть нефтегазовых доходов к инфраструктурным инвестициям не за пределами 2017 года, как это выходило по версии Минфина, а уже в 2014 году.

Поддержка экономики государственным спросом особенно уместна в нынешней макроэкономической реальности, когда экспортный сектор утратил роль мощного драйвера экономического роста. «Если в 2003-2007 годы внешнеэкономический фактор определял более половины экономического роста, то есть примерно 3,5-4 процентных пункта из 7-8 процентов прироста ВВП, то в предстоящее трехлетие вклад этого фактора будет меньше одного процентного пункта», — доложил Белоусов членам правительства.

Однако Силуанов ответил отказом. «Снижение лимита Резервного фонда не пойдет на пользу устойчивости бюджета, — заявил он журналистам уже после “бюджетного” заседания кабинета. — Считаю, что пятипроцентный объем Резервного фонда недостаточен для того, чтобы нам спокойно исполнять бюджет и каждый раз не бояться, снизятся цены на нефть ниже 80 долларов за баррель или не снизятся. В 2009-2010 годах на антикризисные меры было потрачено из Резервного фонда около 8 процентов ВВП».

В концентрированном виде суть идейной сшибки Минфина и МЭР вокруг бюджета сформулировал в беседе с «Экспертом» замминистра экономики Андрей Клепач: «Риски ухудшения мировой конъюнктуры есть, и они серьезные. Никто не отменял высокую степень уязвимости нашей экономики от падения нефтяных цен и возмущений на мировых рынках капитала. Но важно и то, как мы реагируем на эти вызовы. Можно выбрать пассивную тактику — залечь на дно и копить на черный день, откладывая назревшие реформы и преобразования из-за недостатка средств. Но если государство не вкладывает деньги в свою экономику, а накапливает их в виде валютных активов за рубежом, то почему бизнес должен поступать иначе? Одно из лекарств против оттока капитала — это ясность и устойчивость государственной политики развития инфраструктуры и наукоемких сфер, где для частных инвестиций риски слишком велики».

В условиях стагнации мировых рынков возрастает потребность в стимулировании внутреннего спроса, импорте технологий, в том числе и путем реализации приоритетных национальных проектов, которые могут стать катализаторами нового качества роста, новых предпринимательских и общественных инициатив. «Это потребует дополнительных расходов, по оценке Минэкономразвития, минимум около 0,5-0,8 процента ВВП, — продолжает Клепач. — Но тем самым мы делаем экономику и общество более сильными, конкурентоспособными и устойчивыми к любым кризисам».

Единственное, в чем Минфин и МЭР оказались единодушны — и премьер Дмитрий Медведев поддержал их, — это в возможности расходования на текущие нужды ряда нерегулярных источников государственных средств, таких как накопленные дивиденды госкомпании «Роснефтегаз» (порядка 120 млрд рублей), а также выручка от недавней продажи 7,58% доли ЦБ в Сбербанке (более 180 млрд рублей).

Решено, что дивиденды «Роснефтегаза» пойдут на выкуп допэмиссии госкомпании «Русгидро» в 2012 году, что заметно увеличит ее инвестиционный потенциал по созданию новых мощностей в энергогенерации. Масштаб изъятия прибыли ЦБ, в том числе от SPO Сбербанка, продолжает обсуждаться. Предложение МЭР — 75% изъять в бюджет, что на 115 млрд выше первоначальных ориентировок Минфина.

Тем не менее, надо признать, что нынешний раунд битвы за бюджет проигран Минэкономразвития практически вчистую. Несмотря на критические замечания президента и жалобы на фискальное удушье от отраслевых министров, правительство в целом одобрило проект Минфина.

Минфин вне критики

Мантру о нынешнем сверхвысоком дефиците бюджета, точнее его аналитической разновидности с труднопроизносимым названием «ненефтегазовый» (обычное, кассовое сальдо федерального бюджета за восемь месяцев текущего года положительное), сторонники охранительной фискальной политики вдолбили в голову даже президенту. «По-прежнему остается высоким ненефтегазовый дефицит бюджета. На текущий год этот показатель оценивается в 10,6 процента ВВП, — заявил Владимир Путин на совещании с членами правительства в Сочи 18 сентября. — Нет необходимости говорить, здесь заключаются высокие потенциальные риски. Именно для того, чтобы повысить устойчивость бюджетной системы на долгосрочную перспективу, укрепить макроэкономическую стабильность, было принято решение о новом бюджетном правиле. Его применение призвано снизить негативные влияния текущих колебаний, создать дополнительные возможности для бюджетного маневра — накопления резервов».

Глава МЭР Андрей Белоусов предложил снизить неприкосновенный потолок Резервного фонда с 7 до 5% ВВП, что позволило бы подключить часть нефтегазовых доходов к инфраструктурным инвестициям не за пределами 2017 года, как это выходило по версии Минфина, а уже в 2014 году

Однако президент подверг разносу некоторых министров (в частности, Путин пообещал «обратить внимание председателя правительства на необходимость объявить выговор министру регионального развития и министру труда») не за нарушение пресловутого бюджетного правила, а за вполне конкретные прегрешения, а именно полное игнорирование в проекте бюджета обеспечительных расходов целого ряда решений, зафиксированных в майских президентских указах. Это и налаживание транспортных связей труднодоступных территорий Дальнего Востока, и обеспечение повышенного уровня заработной платы в вузах, и иные поручения, в основном социального толка. Загадочным образом крайними в этой публичной порке оказались именно отраслевые министры, а не Министерство финансов.

Внесенный в правительство проект бюджета не учитывал отраженные в майских указах президента решения о повышении заработных плат в бюджетной сфере, в том числе профессорско-преподавательскому составу (12 млрд рублей) и работникам культуры. Сейчас решается вопрос, как эти средства учесть, перераспределив из других статей. Но речь идет только о 2013 годе. Совершенно непонятно, какой уровень зарплат в бюджетном секторе экономики будет в 2014-2015 годах. Хотя бюджет формально является трехлетним, он дает реальную картину расходов только на один год. Значительные суммы «завешены» в так называемых условно-распределенных расходах, то есть фактически речь идет о том, что некоторые ключевые решения в экономической и социальной политике находятся в подвешенном состоянии, отложены на следующий бюджетный цикл. Нынешнюю версию проекта можно смело назвать бюджетом отложенных решений.

Ратный подвиг совершил — дом спалил

Нынешняя версия бюджета по доходам принята исходя из умеренно оптимистичного варианта прогноза с темпами роста 3,7% ВВП в 2013 году и 4,3-4,5% в 2014-2015 годах. Но этот сценарий предполагал принятие целого ряда решений по финансированию модернизации транспортной инфраструктуры, образования, здравоохранения и науки. Нынешняя же версия бюджета по расходам ни одного из этих решений не обеспечивает. Фактически речь идет о замораживании инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, существенно сокращаются в реальном выражении государственные капитальные затраты, сначала ограничиваются, а затем сокращаются расходы на науку, включая государственные НИОКР. Все отдается на откуп частному сектору.

Часть фундаментальных научных программ, истекающих в 2013 году, включая обеспечивающие новую модель функционирования вузов и занятые в них научно-педагогические кадры, не получит никакого финансирования в 2014-2015 годах. Предполагается, видимо, что ученые сами себе заработают. В результате совокупные расходы на НИОКР неизбежно будут сокращаться, а разрыв по доле расходов на НИОКР в ВВП не только с ЕС, но и с Китаем увеличится.

Глава Минфина Антон Силуанов считает, что пятипроцентный объем Резервного фонда недостаточен для того, чтобы нам спокойно исполнять бюджет и каждый раз не бояться, снизятся цены на нефть ниже 80 долларов за баррель или не снизятся

По оценкам МЭР, расходы России на НИОКР снижаются относительно ВВП уже третий год подряд. Они оцениваются сейчас в 1,1% ВВП, что вдвое меньше, чем в Евросоюзе и других развитых странах. К примеру, в Швеции, Южной Корее, Японии, Дании, Швейцарии их более 3% ВВП, в США — 2,8% ВВП. Прогноз МЭР закладывал небольшой, но рост расходов на НИОКР примерно до 1,2% ВВП. Однако, как видим, даже такой скромный рост пал жертвой маниакальной борьбы Минфина за нулевой дефицит.

Интересный бухгалтерский финт придумал Минфин, добившись экономии расходов по госпрограмме вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса. Он сместил часть из них на следующий бюджетный цикл (на 2016 год) и заместил в нынешнем цикле… кредитами коммерческих банков. Ай, молодца! Мало того что кредиты небесплатные, соответственно, мы заведомо индексируем «горб» будущих бюджетных ассигнований, к тому же не факт, что банки вообще согласятся кредитовать оборонку в нужных объемах. Белоусов предложил хоть как-то спасти ситуацию: «Первое — 100 процентов этих кредитов должно быть покрыто госгарантиями, и второе — на 100 процентов этих средств должно быть предусмотрено субсидирование процентных ставок».

В части здравоохранения Минфин обосновывает сокращение федеральных ассигнований тем, что часть из них будет переложена на страховую медицину. В результате расходы федерального бюджета на здравоохранение сократятся уже в 2013 году на 18% по номиналу (а инфляция сократит реальную покупательную силу этих средств еще на 6-7%). «Однако в консолидированном бюджете с учетом средств обязательного медицинского страхования доля этих расходов в ВВП увеличивается, а общая сумма достигнет 2,5 триллиона рублей», — в этом пассаже Силуанова на заседании кабинета сквозила гордость профессионального финансиста.

МЭР, Минздрав, независимые эксперты и здравый смысл единодушны: такой кульбит будет означать неминуемую деградацию высокотехнологичной медицины и медицинской науки. Кроме того, профилактика и работа с целым рядом заболеваний — туберкулезом и проч. — не могут быть «погружены» в страховую медицину без существенных угроз для национальной безопасности и долговременных негативных последствий для здоровья граждан.

Аналогичным манером Минфин решил сбросить на бюджеты субъектов федерации львиную долю расходов на образование. В результате доля федерального бюджета в совокупных расходах консолидированного бюджета на здравоохранение и образование сжимается до 15 и 19% соответственно. «При этом дефицит региональных бюджетов может вырасти до 0,5-0,8 процента ВВП, — рассуждает Андрей Клепач. — Это остро ставит вопрос о расширении собственной доходной базы региональных бюджетов. Одним из возможных решений могло бы стать введение на региональном уровне налога с продаж».

Дума не проштампует

Форсирование сокращения федеральных бюджетных расходов становится серьезным фактором торможения темпов роста экономики. Для модернизации нам необходимо опережающее развитие транспортной, инновационной инфраструктуры и человеческого капитала. При сложившихся тенденциях мы получим сокращение за три года расходов бюджетной системы на экономику на 1,1% ВВП, образование и здравоохранение — на 0,4-0,5% ВВП. Это не только потеря количественной величины роста (почти один процентный пункт в год), но и качества развития.

Исходя из нынешнего сверхжесткого варианта трехлетнего бюджета к концу 2015 года государственный долг (внешний и внутренний) вырастет до 13,2% ВВП с 11,5% ВВП сегодня. Очевидно, темпы наращивания госдолга могут быть серьезно увеличены. Нам представляется, что госдолг в размере по крайней мере до 30% ВВП мы смело сможем обслуживать без ущерба для решения других задач.

Должны быть резко расширены и внебюджетные каналы расходов на госинвестиции. Часть расходов на инфраструктуру, транспортную и социальную структуры надо выводить «за бюджет» либо осуществлять на принципах государственно-частного партнерства с помощью гарантий, облигаций, обеспеченных госгарантиями, и других инструментов. Потребности в модернизации инфраструктуры в стране столь огромны, что на их полное бюджетное финансирование денег не будет хватать даже при сколь угодно высоких ценах на нефть.

Идея расширения финансирования модернизации инфраструктуры не является маргинальной и в правительстве. В частности, на заседании кабинета 20 сентября ее высказал вице-премьер Аркадий Дворкович: «Мы должны искать другие механизмы и источники увеличения капиталовложений в развитие дорожного строительства, железнодорожного транспорта, аэропортов, портов и электрических сетей. Это прежде всего механизмы государственно-частного партнерства, инфраструктурных облигаций. Решения на эту тему тоже подготовлены и будут представлены на утверждение в правительство в ближайшие дни». На момент сдачи номера никакой более подробной информации о таких решениях не поступало.

А вот «нулевое чтение» проекта бюджета в Госдуме — так назвал заседание фракции «Единой России» с участием Силуанова в прошлую среду глава фракции Андрей Воробьев — оказалось на удивление бурным. Минфину были предъявлены серьезные претензии и замечания. В частности, была высказана обеспокоенность, что региональные бюджеты могут не справиться с выделением необходимых средств на повышение оплаты учителей, врачей и работников культуры. Минфину было указано на отсутствие средств (около 5 млрд рублей) на обеспечение членства России в ВТО. При этом Силуанову фактически пришлось оправдываться — он предложил исправить эту ошибку поправками ко второму чтению при прохождении документа в Думе.

В любом случае уже понятно, что обсуждение законопроекта о бюджете в Думе обещает быть очень непростым. Нас ждут новые раунды битвы за бюджет.

Источник: «Эксперт-онлайн», Александр Ивантер