Игра на опережение

В 2014 году в России принято решение о создании территорий опережающего развития (ТОР) — сначала на Дальнем Востоке и в Приморье, а затем этот опыт планируется масштабировать на другие регионы. Попытки создания специальных территорий, которые станут локомотивами экономики, предпринимались в нашей стране с конца 1980?х — с оглядкой на китайский путь развития. Однако ни одна из них не увенчалась безусловным успехом. Получится ли создать «русский Гонконг» на этот раз?

Мода на территории опережающего развития (ТОР) дошла и до Амурской области

Идеи о создании свободных экономических зон (СЭЗ) звучали еще в Советском Союзе: в конце 1980?х годов отдельные исследователи доказывали, что в стране необходимо создать «открытые территории», через которые можно было бы привлечь иностранный капитал. Вдохновлялись они во многом китайским «экономическим чудом» и реформами Дэна Сяопина: в 1970?е годы именно создание специальных экономических зон, направленных на привлечение иностранных инвестиций, специалистов и технологий, позволило добиться прорыва в экономике КНР.

Предложения о формировании подобных зон выдвигались из самых разных регионов России. Например, звучала идея о создании вдоль трассы БАМа на базе местных сырьевых ресурсов около 40 свободных экономических зон со специализацией на добыче и переработке сырья. Правительству страны в целом идеи нравились, но денег на строительство необходимой инфраструктуры и развитие социальной сферы в СЭЗ не было, сообщает «Бизнес-журнал».

Тем не менее в начале 1990?х, на заре рыночных преобразований, в России таких зон было создано более десятка. Показательна история СЭЗ «Находка» в Приморском крае: она была первой в истории СССР «открытой территорией». Страна накачивала зону деньгами, построив в портовом городе инфраструктуру: гостиницы, системы водо- и теплоснабжения, энергетики, связи. Зоне удалось подписать несколько крупных инвестиционных соглашений и привлечь резидентов. Однако таможенных и налоговых преференций резиденты фактически так и не получили, а после кризиса 1998 года правительство отказалось продолжать финансировать инфраструктурные проекты и выдавать кредиты зоне. Большинство резидентов с госучастием разорились, а зона вскоре была признана неэффективной и закрыта.

Относительно успешным исключением из опыта 1990?х годов стала только СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области: она позволила сформировать в регионе крупный автомобильный кластер «Автотор» и инновационный кластер «Технополис GS» (правда, большинство налоговых и таможенных преференций в зоне будут отменены с 1 апреля 2016 года).

Евгений Плисецкий, заместитель директора Института региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ, полагает, что причины неудачи первых СЭЗ кроются в отсутствии правоприменительной практики организации таких территорий и непродуманности механизмов их работы. Авторы книги «Свободные экономические зоны» Сергей Приходько и Надежда Воловик говорят о том, что создание первых СЭЗ сопровождалось массовой раздачей льгот и привилегий без четкого понимания реальных целей и задач. К тому же под СЭЗ отводились громадные земли: на долю «свободных зон», созданных в 1990?е, приходилось более трети территории России. Имела место и политическая подковерная борьба: под видом отстаивания интересов СЭЗ регионы лоббировали получение различных выгод от федерального центра либо пытались с их помощью добиться суверенитета.

С 1996 года в России начали появляться «особые экономические зоны» (ОЭЗ): в этот статус была переведена СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, а в 1999 году создали вторую ОЭЗ в Магаданской области сроком до 31 декабря 2014 года (особых успехов она не добилась).

С новыми механизмами к той же идее правительство вернулось в 2005 году, когда был принят 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в 2014?м его дополнил «специальный» 377-ФЗ о развитии СЭЗ на территории Крыма и Севастополя). Закон определил типы особых экономических зон (ОЭЗ), прописал особенности налогового, таможенного и административного режима для резидентов, назначил контролирующий орган — и в целом постарался упорядочить хаотичное нагромождение нормативно-правовых документов, регулировавших раньше деятельность «свободных территорий».

Кроме ОЭЗ, в 2011 году с подачи Дмитрия Медведева (тогда — президента) придумали «зону территориального развития» (ЗТР) — еще один формат, который был закреплен отдельным федеральным законом (392-ФЗ от 03.12.2011). Под ЗТР понимается «часть региона, на которой для ускорения социально-экономического развития создаются благоприятные условия для инвесторов путем предоставления господдержки». При этом меры господдержки в ЗТР в целом скромнее, чем в ОЭЗ, а их перечень формирует правительство страны, а не сами регионы подают заявку на создание территории. В результате в России было создано 20 ЗТР, но судить об эффективности их работы пока трудно.

Условная эффективность

Согласно данным ОАО «ОЭЗ», управляющей компании всех особых экономических зон в России, сегодня в нашей стране действует 32 ОЭЗ четырех типов — промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые. В основе режима ОЭЗ лежат таможенные и налоговые льготы, а также ускоренная и облегченная процедура регистрации предприятий. На территории ОЭЗ действует режим свободной таможенной зоны, согласно которому иностранные товары размещаются и используются в пределах зоны без уплаты таможенных пошлин и НДС, а российские товары — на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без вывозных таможенных пошлин.

В 2005 году, с принятием закона 116-ФЗ, ожидалось, что общее снижение издержек резидентов ОЭЗ будет достигать 30%. Частично экономии планировалось достичь за счет строительства инфраструктуры на деньги бюджетов всех уровней, частично — за счет концентрации производства. В законе также был четко прописан срок действия создаваемых ОЭЗ — двадцать лет (продлению не подлежит). Закон определил и минимальные инвестиции, которые обязан осуществить резидент ОЭЗ: не менее 10 млн евро в случае промышленно-производственных зон (позднее планка была снижена до 3 млн), от 3 до 10 млн евро — в случае портовых зон (в зависимости от того, идет ли речь о строительстве инфраструктуры или ее реконструкции). Для резидентов технико-внедренческих и туристических зон обязательную сумму инвестирования не установили.

По данным Минэкономразвития, на конец 2014 года в рамках ОЭЗ свыше 73 млрд рублей было направлено на строительство инфраструктуры, около 460 млрд рублей составляют заявленные инвестиции, более 350 резидентов зарегистрировано в зонах. «Однако на деле картина не так радужна, — возражает Евгений Плисецкий, ссылаясь на мнения различных экспертов, в том числе и Минэкономразвития. — В ряде особых зон — серьезные проблемы с задержкой строительства инфраструктурных объектов. Если зоны производственной и научной специфики худо-бедно развиваются, то в туристических и портовых имеются значительные сложности с привлечением резидентов и развитием».

В конце 2013 года к такому же выводу пришли аудиторы Счетной палаты РФ: они назвали работу туристических и портовых ОЭЗ неэффективной (к слову, промышленные и технико-внедренческие прошли под грифом «условно эффективных»). В целом оказалось, что с экономической точки зрения ОЭЗ являются убыточными: на рубль вложенных государственных средств приходится только 80 копеек инвестиций — да и то в основном за счет инвестиций резидентов ОЭЗ в Республике Татарстан («Алабуга») и Липецкой области («Липецк»).

С налогами тоже не все так просто: отчисления резидентов едва-едва покрывают объем льгот и таможенных преференций, полученных ими: за 2014 год 8,6 млрд рублей поступило в бюджет, а 6,7 млрд было «съедено» льготами. По данным Минэкономразвития, в 2012 году отношение налогов, уплаченных резидентами зон, к затратам бюджета на зоны составило около 20%. Счетная палата также сообщила о ежегодном неисполнении инвестиционных планов, несвоевременной корректировке перечней планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ.

Особенности национальных зон

В чем причины того, что успешными российские ОЭЗ можно назвать с большой натяжкой? Если посмотреть на «подлинник» идеи, с которой списывались «свободные зоны» в России — китайские ОЭЗ, — можно обнаружить довольно примечательные различия. Одной из важнейших черт китайских ОЭЗ является то, что управленческие функции в них сконцентрированы на местах и тесно сближены с законодательным и административным ресурсом. Например, в ОЭЗ Шэньчжэнь в 1980?х появилось собственное муниципальное правительство, а еще через десять лет — независимая административная система.

Это обеспечило «неприкосновенность» предпринимателям: максимально уменьшило степень регулирования государством экономической деятельности в зонах и снизило вмешательство властей в процессы принятия предпринимательских решений. Со временем Шэньчжэнь даже получил статус автономного города, находящегося в подчинении провинции Гуандун. В России же, наоборот, все полномочия по управлению, регулированию и развитию ОЭЗ централизованы в Минэкономразвития.

Абсолютно различен и подход к стратегии развития ОЭЗ. В Китае поначалу тоже делали ставку на привлекательные земельные участки с подведенной инфраструктурой. Преференции были похожими на те, что существуют в России: налоговые каникулы, финансовые субсидии и административные привилегии. Однако китайцы вовремя рассудили, что такая поддержка имеет свой «срок годности» и не может оставаться вечной «приманкой» для резидентов. В ОЭЗ начали принимать новые законы, обеспечивающие такую высокую производительность труда на «открытых территориях», какой в других регионах страны было невозможно добиться.

Например, в ОЭЗ иностранным компаниям разрешили свободно нанимать и увольнять работников, изменили практику начисления зарплаты, создали систему тендеров. Все это позволило повысить производительность труда и рентабельность резидентов. Такие «длительные бонусы» оказались в долгосрочном периоде гораздо выгоднее налоговых льгот и субсидий. В конечном счете Китай вообще отказался от беспошлинного ввоза импортного оборудования, сырья и полуфабрикатов в ОЭЗ.

Концентрация на фискальных преференциях помогает ОЭЗ на первых порах заселиться резидентами, но для инвесторов, нацеленных на долгосрочные проекты, нужны более серьезные стимулы вкладывать средства в высокорисковую страну.

Сегодня в мире существует более 4 300 «открытых территорий», многие из которых привлекают инвесторов значительно успешнее, чем это делают российские ОЭЗ. При этом самые эффективные зоны делают ставку на развитие внутренней экономики, а не экспортно-импортные операции: в Южной Корее, к примеру, в СЭЗ укрепляются связи с местными поставщиками.

При этом зоны обязательно должны иметь доступ к глобальному рынку, а для этого им необходимо обладать всей нужной инфраструктурой: дорогами, портами, транспортом, позволяющим справиться с возросшим товарооборотом. Кстати, именно несовершенство инфраструктуры и удаленность от крупных логистических маршрутов привели к провалу сотен свободных экономических зон в Индии и Африке.

По мнению некоторых экспертов, в России ОЭЗ нередко используются для прокручивания коррупционных схем и отмывания денег. Проверка российских особых экономических зон Счетной палатой в 2013 году выявила факты неэффективного и нецелевого расходования средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ»: 93 млн рублей использовано на ОЭЗ в Краснодарском крае и Калининградской области, которые были досрочно закрыты, а также на ОЭЗ в Красноярском крае, которую так и не создали.

В Калининградской области речь идет о туристической зоне «Куршская коса», основанной в 2007 году. За пять лет она не привлекла ни одного резидента, была признана неэффективной и ликвидирована в 2012 году. Инвесторов в анклав не удалось заманить по нескольким причинам, самыми явными из которых стали сложности визового режима России со странами ЕС и наличие более привлекательных европейских территорий вокруг.

Четвертый подход

Очередная — уже четвертая — попытка ввести новый тип территорий с особыми режимами хозяйствования была предпринята с принятием закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (473-ФЗ от 29.12.2014). «Собственно говоря, суть территорий опережающего развития (ТОР) довольно схожа с ОЭЗ в плане установления различных налоговых и таможенных преференций, — отмечает Евгений Плисецкий (НИУ ВШЭ), — однако является еще более привлекательной из-за применения целого комплекса инструментов либерализации экономического пространства».

Идея ТОР — обеспечить прорывное развитие российского Дальнего Востока. Это самый отдаленный и обладающий слабой транспортной доступностью регион России, который «тонет» на фоне конкуренции со стороны соседней КНР. К тому же на Дальнем Востоке наблюдается сильный миграционный отток населения.

Летом 2015 года Дмитрий Медведев подписал три постановления о создании территорий опережающего развития, в том числе — «Надеждинской» в Приморском крае, «Хабаровска» и «Комсомольска» в Хабаровском крае.

В чем конкретная разница между ТОР и ОЭЗ? Закон не допускает создания той и другой на одной территории, но принципиальных различий между ними не предусматривает. В глаза бросается разве что срок функционирования: если у ЗТР он составляет 12 лет, а у ОЭЗ — 20, то ТОР создаются на 70 лет с возможностью продлить срок существования.

Александр Корнейчук, генеральный директор АО «Корпорация развития Дальнего Востока», так описывает налоговые преференции резидентов: общий размер страховых взносов на десять лет составляет 7,6% (для нерезидентов — около 30%); налог на прибыль не превышает 5% (вместо обычных 20%), из которых в федеральный бюджет не идет ничего; в течение трех лет действует нулевая ставка по налогу на землю (у нерезидентов она составляет 0,3–1,5%); в течение пяти лет налог на имущество не взимается (в то время как нерезиденты платят 0,5%).

— Нам удалось уменьшить также административные и бюрократические барьеры, — говорит Александр Корнейчук. — Для резидентов действует ускоренная процедура возмещения НДС — 10 дней (вместо обычных трех месяцев). До 15 дней сокращено время проведения контрольных проверок, до 40 дней — сроки получения разрешительной документации на капитальное строительство. Экологическая экспертиза объектов инфраструктуры длится не более 45 дней.

Кроме того, для резидентов ТОР действует беспошлинный и безналоговый режим свободной таможенной зоны для ввоза, хранения, вывоза оборудования, для использования товаров и оборудования иностранного производства. Для резидентов ТОР не требуется получение разрешений на привлечение иностранных работников. Разрешение выдается без учета квот. Число иностранных работников определяется бизнес-планом и согласовывается на наблюдательном совете.

Как утверждает Александр Корнейчук, процедура подачи заявки на резидентство в ТОР предельно проста: с момента подачи первого обращения через сайт Корпорации развития Дальнего Востока до выдачи свидетельства о статусе резидента проходит не более двух месяцев. «На сегодня нам поступило 86 заявок по 9 ТОР на общую сумму инвестиций 282,8 млрд рублей, — говорит Корнейчук. — Из них 123 млрд «принес» нефтеперерабатывающий завод Амурской энергетической компании. Только по этим заявкам должно быть создано почти 17 тыс. рабочих мест. На территориях опережающего развития будут действовать сельскохозяйственные производства, транспортно-логистические комплексы, производство деталей для авиастроения и деревообработки, металлургический завод и так далее».

Пожалуй, главное опасение экспертов относительно ТОР связано с тем, что они повторят ошибки ОЭЗ: в частности, деятельность резидентов будет сильно зарегулирована, придут они за льготами и преференциями, а не ради серьезного развития, да и к тому же у российских инвесторов окажется гораздо меньше стимулов вкладываться в развитие территории, чем у иностранных. Впрочем, по поводу последнего пункта Александр Корнейчук готов поспорить. По его словам, никаких ограничений по «национальному происхождению» инвестора в ТОР нет, но на данный момент среди резидентов преобладают российские компании.

Евгений Плисецкий считает, что успех работы ТОР будет зависеть главным образом от сроков окончательного решения всех организационно-административных вопросов, четкого разграничения полномочий между властями на федеральном и региональном уровнях, а также от степени прозрачности и максимального упрощения всех «входных» процедур для бизнеса.

Другая важная задача федеральных и региональных властей — обеспечить инфраструктурное развитие ТОР. «Опыт организации таких особых зон за рубежом показывает, что качество инфраструктуры и гарантии для бизнеса — ключевой стимул прийти на территорию, — объясняет Плисецкий. — В кризисное время бизнес-сообщество в большей мере нацелено на сокращение всяческих издержек, и, безусловно, интерес к ТОР может быть обеспечен только в случае минимальных затрат на начало деятельности в них».

Оставить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *